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Analyse

Le Guatemala obtient la note de 2,7 sur 10 pour l'indice de perception de la corruption 2011 , ce qui en fait un pays au niveau de corruption élevé, se classant à la 120ème place sur les 183 pays évalués. Cela a des répercussions sur les niveaux de transparence de la gestion publique, ainsi qu'un impact négatif sur les indices de développement du pays. Dans ce contexte national, les lois et initiatives qui cherchent à accroître la transparence de la gestion publique, y compris dans les secteurs de l'environnement et des forêts, sont des plus appréciables.

Accès à l'information publique

Une étude réalisée par Citizen Action (2008) a conclu que la réglementation et la garantie du Droit d'accès à l'information publique au Guatemala étaient « optimales », conformément à la Constitution politique (articles 30 et 31), ainsi qu'à la Loi sur l'accès à l'information publique (LAIP, décret 57-2008), qui fait du Médiateur en charge des droits de l'homme (PDH) l'autorité réglementaire chargée de vérifier le respect des lois.

Malgré les réglementations en vigueur, plusieurs éléments démontrent une détérioration de la transparence de la part des entités publiques du secteur forestier. Le rapport 2011 du PDH sur l'examen des sites Internet a qualifié l'INAB, le CONAP et le MARN de déficients, avec un niveau de conformité aux exigences de la LAIP inférieur à 60 %. Les niveaux de conformité enregistrés en 2011 étaient comme suit : MARN : 40 % (soit une détérioration de 46,66 % par rapport aux 86,66 % enregistrés en 2010) ; CONAP : 33,33 % (pas de chiffres pour 2010) ; et INAB : 12,12 % (soit une détérioration de 6,39 % par rapport aux 18,51 % enregistrés en 2010).

Le degré de détérioration du ministère de l'Environnement, l'organe qui régit les questions environnementales et liées au changement climatique, est un phénomène inquiétant. La détérioration du chiffre de l'INAB peut en partie s'expliquer par l'exercice de restructuration entrepris au sein de l'organisation entre 2010 et 2011. Cela ne devrait toutefois pas justifier le non-respect de la LAIP. Une analyse du site Internet de l'INAB met en évidence la pénurie d'information qui y est répertoriée et, tout comme en 2010, les liens requis en vertu de l'article 10 de la LAIP ne s'y trouvent pas tous - on n'en dénombre que 17.

Il est intéressant de souligner l'initiative du SIFGUA promue par plusieurs entités du secteur forestier dans le but d'en faire un système propice à la collecte, l'analyse et la diffusion de l'information sur les activités forestières au Guatemala. Malgré l'importance de cette initiative, les informations stratégiques relatives au secteur forestier ne sont pas largement disséminées ; cela comprend les cartes détaillées, les licences qui ont été délivrées, les infractions et d'autres informations.

Ailleurs, il est important d'analyser l'initiative engagée des citoyens portant sur la réalisation d'un audit social de qualité, démarche qui s'appuie sur la participation, l'analyse critique et les propositions émanant des organisations de citoyens, l'objectif étant de réclamer le respect de la législation forestière et environnementale, ainsi que de la LAIP. À titre d'exemple, l'unité d'information de l'INAB a signalé qu'entre janvier et juillet 2012, les citoyens lui avaient adressé 12 demandes de renseignements : 2 sur les certificats d'investissement forestier ; 1 sur les bénéficiaires de la PINPEP ; 2 sur les licences forestières ; 3 sur les décisions de l'INAB ; et 4 sur les gestionnaires forestiers. Cela montre que la population ne cherche guère à s'informer, soit parce qu'elle n'a pas connaissance de la LAIP, soit parce que la loi n'est pas largement diffusée (même lorsqu'elle est pertinente pour les populations indigènes).

Tenure des terres forestières et lois coutumières

Seize années après la signature des Accords de paix au Guatemala, de fortes inégalités foncières subsistent. L'Enquête nationale agricole (ENA) estime que le nombre de producteurs agricoles vivant au niveau de subsistance ou en dessous se monte à 90 %, et qu'ils occupent 21,7 % des terres agricoles. En revanche, les producteurs commerciaux représentent 8 % des agriculteurs mais occupent 78,2 % des terres agricoles du pays. Il n'existe pas d'études ou de cartes spécifiques qui renseignent sur la tenure des terres forestières au Guatemala. Des chiffres de la FAO remontant à 2004 font état des catégories suivantes de tenure forestière : 38 % privées, 34 % publiques nationales, 23 % publiques municipales-communales et 5 % non déterminées.

Plusieurs études de la conformité aux Accords de paix révèlent que les droits des populations indigènes ne sont pas respectés, notamment la reconnaissance des lois coutumières, même s'ils sont largement reconnus par la Constitution politique du Guatemala, ainsi que par les accords internationaux et protocoles ratifiés par le pays. Il est intéressant de souligner que les mouvements indigènes ont instauré des mécanismes juridiques pour affirmer ces droits : citons notamment les actions d'inconstitutionnalité présentées au cours du premier semestre 2012 contre la Loi minière, dont l'approbation et la promulgation portent atteinte à ces droits.

Pour résoudre ce problème, différentes institutions de la société civile, universitaires et autres organes sont en train d'encourager l'adoption du projet de loi 40-84, qui vise à instaurer le Système national de développement rural intégré. L'objectif est de rapprocher les politiques relatives aux questions agricoles, forestières, hydrobiologiques, économiques, sociales, culturelles et touchant à la participation et au développement politique afin de promouvoir le développement des communautés rurales.

Cadre juridique et réglementaire dédié au secteur forestier

L'existence d'une législation forestière au Guatemala remonte à 1920, qui est restée en vigueur jusqu'à la promulgation de la Loi forestière (1996) actuelle, laquelle affirme que « la reforestation et la conservation des forêts sont une urgence nationale d'intérêt social ». D'où la création de l'Institut national en charge des forêts, l'organe qui gouverne le secteur forestier, et la formulation de directives dédiées à la promulgation de politiques et de réglementations pour une gestion durable des forêts. En 1999 a été formulée la Politique forestière, assortie d'une série de principes, d'objectifs et d'instruments qui permettent de maximiser les biens et les services dégagés des écosystèmes forestiers.

Cependant, une évaluation de la Politique forestière indique que des problèmes doivent être résolus avant de pouvoir garantir la durabilité de l'environnement : déforestation et détérioration des forêts naturelles, exploitation forestière illégale, utilisation informelle des forêts par les communautés rurales, centralisation de l'administration forestière, etc. Ces facteurs aggravent la pauvreté et rendent le pays plus vulnérable au changement climatique.

Les dernières études sur la dynamique de la couverture forestière, qui couvrent la période 2006-2010, indiquent que le pays est recouvert de forêts sur une superficie de 3,7 millions d'hectares (soit 34 % du territoire national), avec une perte annuelle nette de 38 597 hectares de forêts. Bien que cette perte nette semble se ralentir, la déforestation globale continue d'augmenter, ayant atteint les 132 137 hectares par an sur la période allant de 2006 à 2010 ; cela démontre une tendance à la perte de forêts naturelles à la fois dans les zones protégées et en dehors de celles-ci. Il peut être intéressant de souligner les niveaux élevés de coupe illégale, ainsi que les grandes quantités de bois utilisées par les familles sous forme de bois de chauffe.

Cela a entraîné la préparation d'une série de documents et instruments politiques, de nature diffuse, qu'il faut donc intégrer au sein d'un instrument général dédié à la gestion de l'environnement : mise à jour d'une politique forestière nationale ; formulation d'une loi pour les programmes d'incitation forestière (Post-PINFOR) ; plan d'action pour le lien forêt-industrie-marché ; plan d'action institutionnel pour réduire l'exploitation forestière illégale ; négociation législative visant l'approbation de la loi-cadre sur le changement climatique. Bien que ces initiatives soient conçues pour constituer un cadre réglementaire dédié au secteur environnemental, les agents publics ont du mal à gérer correctement les affaires environnementales et forestières, ce qui révèle une insuffisance structurelle dans la capacité des institutions à garantir le respect des réglementations sectorielles.

Participation à la gouvernance du secteur forestier

La participation des citoyens et l'audit social dans le cadre de la gestion publique (y compris du secteur forestier) sont réglementés par la « trilogie » de lois de modernisation de l'État : la Loi sur les Conseils de développement qui crée le Système de Conseils de développement (SISCODE), la Loi de décentralisation et le Code municipal. Le SISCODE, avec sa structure et son mode d'opération pyramidaux - du niveau local au niveau national -, devrait être l'institution chargée de généraliser la participation des citoyens aux échelons plus élevés ; dans la pratique, cela ne se passe encore que rarement et les problèmes sont nombreux.

Le Département du Développement forestier de l'INAB est responsable du projet Renforcement des forêts municipales et communales (BOSCOM), qui promeut l'administration des forêts municipales à travers la création de Bureaux forestiers municipaux et la participation des communautés à la gestion forestière. Parmi ses actions, citons la signature d'accords avec les municipalités (2012) en vue de décentraliser la délivrance des licences forestières destinées à une consommation familiale, en traitant avec 167 Bureaux forestiers municipaux et 360 organisations communautaires. De même, l'Agenda forestier national a encouragé le recours aux Forums en vue d'un dialogue forestier, aux Tables rondes régionales pour mettre en œuvre l'agenda forestier, et la formation du Groupe de consultation forestière, en tant qu'organes propices à la participation des citoyens aux affaires forestières. Dans ces espaces, différentes organisations de la société civile, organes universitaires et organisations communautaires tentent d'orienter les agendas politiques et de participer au processus décisionnel.

Entre-temps, l'AOFCG, avec des mouvements de protection de l'environnement (Madre Selva, CALAS, Red Manglar, entre autres) et des universitaires, a joué un rôle important dans l'examen et la définition de politiques publiques pour le secteur, en s'impliquant à un niveau politique dans des thématiques forestières stratégiques. Cependant, l'obstacle politique placé par l'État sur l'inclusion des intérêts collectifs, et la criminalisation des mouvements sociaux et de défense de l'environnement considérés comme des obstacles au développement, ont engendré d'importants conflits sociaux et environnementaux dans le pays.

Taxation et système d'incitations

La Loi forestière établit des incitations forestières afin d'encourager la reforestation (Article 91), d'autres mesures incitatives à l'attention des petits propriétaires terriens (Article 81) et le Fonds forestier exclusif (Article 84), un mécanisme de redistribution des redevances ou des taxes issues des opérations forestières. À l'heure actuelle, le Programme d'incitations forestières (PINFOR) et la Loi sur les Incitations forestières pour les propriétaires de petites parcelles à vocation forestière (PINPEP) sont les instruments employés pour distribuer des ressources financières à la population, et des outils cruciaux pour promouvoir la reforestation et la gestion durable des forêts.

La loi PINPEP traite actuellement plusieurs litiges liés aux systèmes de tenure, de possession et de propriété de la terre, ce qui pourrait entraîner des modifications dans la réglementation. En termes d'affectation de ressources au programme, le premier semestre a été marqué par des négociations parlementaires portant sur l'affectation du budget en vertu de la loi.

Malgré l'ampleur et l'importance de ces deux programmes, l'INAB n'a pas encore mis à jour sur son site Internet les chiffres relatifs aux montants, aux bénéficiaires et aux projets. Les rapports pour les années 1998 à 2010 indiquent que le PINFOR a approuvé 6 486 projets (69 % pour la reforestation et 31 % pour la gestion des forêts naturelles), pour un total de 290 743 hectares de forêt, dépensant ainsi 1 222 030 768 Q (soit environ 155 millions US$) et créant, d'après les estimations, 180 000 emplois. Concernant le PINPEP, seuls 5 156 projets ont été approuvés, couvrant un total de 20 845 hectares de forêt, pour 39 633 078 Q (soit environ 5 millions US$), qui ont bénéficié à 21 690 hommes et 7 413 femmes. Cette situation illustre bien l'inégalité de la répartition du PINFOR, étant donné les multiples demandes de gestion des forêts naturelles, comme le stipule l'article 81 de la loi forestière, en vertu duquel les mesures incitatives doivent se répartir à raison de 80 % pour des projets de reforestation et de gestion forestière et de 20 % pour la gestion des forêts naturelles.

Développement stratégique, activités extrasectorielles et nouvelles problématiques :

Le Guatemala se trouve à un moment politique clé pour le secteur forestier et crucial pour le secteur communautaire ; cela est dû à la convergence de différentes dynamiques relatives à la définition d'instruments juridiques et politiques pour améliorer la gestion forestière et environnementale, et à la quête d'un développement national, étant donné les importants défis environnementaux auxquels le pays doit faire face (déforestation, pollution, érosion des sols), et le problème de malnutrition et de pauvreté.

À cet égard, il est primordial d'envisager ces facteurs majeurs lors des différents processus devant mener à la formulation de politiques forestières et environnementales, dont :

a) Formulation d'une nouvelle politique forestière nationale 2012+ afin d'actualiser la politique forestière guatémaltèque en vigueur.
b) Développement d'une stratégie visant l'élaboration d'un nouveau cadre juridique dédié au programme d'incitations forestières. En effet, le PINFOR, en vigueur à l'heure actuelle, prend fin en 2016.

Le Rapport environnemental 2009 sur le Guatemala répertorie les activités extrasectorielles qui ont le plus fort impact sur le secteur forestier : « promotion de l'activité d'élevage, culture de palmiers africains et extraction d'hydrocarbures » ; en outre, « le changement au niveau de l'utilisation des terres, la consommation de bois de chauffe, les incendies et les pestes végétales, en plus des opérations illégales » sont d'autres facteurs qui démontrent le peu d'importance accordé au développement durable.

Cela fait trois décennies que le Guatemala encourage une série de processus dédiés au développement de réglementations et politiques pour réguler l'utilisation et la conservation des ressources naturelles. À l'heure actuelle, les thèmes que sont l'eau, les forêts, la diversité biologique, les terres communales, les sols et la qualité de l'air sont abordés par différentes initiatives et au sein de différents espaces propices à la participation des citoyens, l'objectif étant de développer des politiques et stratégies appropriées. Ces thèmes sont étroitement liés aux problèmes du développement humain, de la malnutrition et de la pauvreté auxquels la majorité de la population guatémaltèque est confrontée. Citons les travaux suivants :

  • Désir de créer un cadre juridique pour réglementer l'accès à l'eau et son utilisation, ce afin de garantir le droit des hommes et des femmes à avoir de l'eau (Loi sur l'eau).
  • Négociation parlementaire sur la Loi-cadre sur le changement climatique qui, si elle est approuvée, permettra de réglementer certains services environnementaux comme la conservation du carbone (cette initiative en est à sa troisième lecture devant le Congrès, mais ne suscite aucune volonté politique) ; à cet égard, le Comité national sur le changement climatique et le Comité indigène sur le changement climatique ont joué un rôle clé.
  • Il existe à l'heure actuelle un processus actif de consultation des populations indigènes dans le cadre de l'élaboration stratégique d'une politique nationale dédiée au changement climatique. Plusieurs ateliers ont été organisés pour consulter les populations indigènes sur le contenu de cette stratégie et parvenir à un consensus.
  • Travaux de préparation nationaux à l'initiative REDD+ par le Groupe sur les Forêts, la diversité biologique et le changement climatique, dont une des réalisations a été l'élaboration de la Proposition de préparation nationale (R-PP), qui a été approuvée en mars 2012.

La participation de la société civile, d'organisations non gouvernementales et d'organisations indigènes et rurales à ces forums permet de faire entendre les attentes légitimes et les besoins des populations rurales indigènes et paysannes, et ainsi de promouvoir des modèles participatifs et horizontaux pour définir les politiques publiques. Bien que ces exercices soient loin de représenter un modèle décisionnel réellement horizontal, ils peuvent être considérés comme des démarches permettant de faire participer les communautés et d'influencer les thèmes stratégiques propices au développement économique et social de celles-ci.

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